【人民法院报】民事诉讼中的行政先决问题之考量

4.将行政先决问题作为事实问题进行审查认定。有些案件中，法院认为，依据证据法，行政机关作出的行政行为所对应的文书属于证明力较强的公文书证，是当事人作为支持自己主张或抗辩理由的证据，法院应当依照证据规则对其进行审查、认定。

二、解决民事诉讼中行政先决问题的类型化思路

实践中，由于行政管理行为内容与民事纠纷样态二者本身的多元化特征，民事诉讼中的行政先决问题呈现出纷繁复杂的局面。在处理上，以上四种处理方式本应各有所用，但因法律规定中缺乏明确的适用规则，导致实践中出现了一些混乱。为此，我们认为，有必要根据行政行为本身的内容及其对民事纠纷的具体影响，就该问题的解决制定专门的操作性规范。我们建议，这一规范可以明确以下事项：

1.区分纯粹的行政管理事项、行政前置事项、并行的行政管理事项，妥善处理民事诉讼与行政处理的权限冲突问题

有学者曾言，是否为民事诉讼之范围，应以原告起诉所主张为诉讼标的之法律关系从形式上认定。是否涉及民事权利义务争议，是解决审判权限冲突问题的基准。对纯粹的行政管理事项（大部分的行政裁决、行政许可、行政征收、征用行为属于此），其引发的纠纷本身并非民事权利义务争议，法院不得作为民事案件受理或处理。对行政前置事项，因行政处理是民事案件受理与处理的前提，法院应在行政前置程序未处理之前，暂时驳回原告的起诉或中止审理，部分行政确认行为属于此类情形，如劳动者未经劳动部门的工伤认定，直接起诉主张工伤保险待遇的，应予驳回。对并行的行政管理纠纷事项，虽然案件中的相关问题也涉及行政管理事项，但双方当事人之间可构成独立而完整的民事法律关系，其争议的解决并不以行政行为的结论为前提，故法院应作为民事案件受理并依据民事法律直接予以处理，行政处罚行为多属于此类型，如在用人单位违法用工的情况下，劳动监察部门可根据举报、巡查等，发现违法行为并进行行政处罚，这一程序与受损害的劳动者提起劳动争议诉讼，依据劳动法、劳动合同法主张民事赔偿互不排斥。

2.区分特定行政行为的具体内容，正确处理行政行为与法院事实认定之间的关系

民事案件中，相当一部分案件的处理受特定行政行为的影响，但具体的影响程度则根据行政行为本身的类别而有所不同，审理中应予区分。就行政许可行为，许多事关民生的民事活动需符合行政管理之前提，否则行为的法律效力即受到影响，如无建设工程规划许可证之房屋的租赁合同无效，未取得商品房预售许可证之房屋的预售合同无效等。而就行政征收行为，如土地与房屋征收，征收是否正式启动，进度如何，是影响农村土地承包合同、土地或房屋租赁合同的履行，决定合同应否解除，如何善后的关键。对于以上两类行政行为，法院在民事审判中应当注意查实，并据此确定民事案件的处理结果。而就行政处罚行为而言，其对民事审判的影响应当分两个方面：一方面，行政机关对相关事实的调查与认定，对民事审判中法院的事实认定权不具有约束力，法院应依据民事实体法予以认定，如为了正确审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件，最高人民法院在相关司法解释中明确规定了虚假陈述的构成要件，对如何认定虚假记载、误导性陈述、重大遗漏、不正当披露制定了具体的认定标准，而不是简单的引用行政处罚决定；另一方面，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十四条的规定，国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，因此行政行为中对事实的认定具有法律上的推定力，持有异议的一方当事人必须提供充分证据才能推翻这一推定，否则法院应采信行政机关行政行为中所认定的事实。

3.区分民事审判与行政管理的不同权限，防止在民事审判中作出行政管理或行政审判方面的判断

法院在民事审判中虽然有事实认定权，但没有行政管理事务上的判断权，其不得对纠纷中相关主体、财产、行为等作出行政法上的认定与判断，例如在租赁合同纠纷中，法院必须查明涉案房屋有无取得建设施工规划许可证，但即使该房屋符合违章建筑的特征，法院也不得在民事审判中直接认定其属于违章建筑。这一点，我们在民事判决的论理部分应当特别注意表述的严谨性，当事人起诉要求认定涉案房屋为违章建筑的，法院对此诉求应不予处理。

另外，当行政行为已经作出但有明显瑕疵的，民事审判中如何处理，法院能否在民事判决中直接予以否定？理论界有观点认为，有重大且明显瑕疵的行政行为自始就不具有法律效力，其消灭亦无须经法定程序确认。有些法官也认为，民事案件中对有明显瑕疵的行政行为可不予认可，如未取得商品房预售许可证而签订的预售合同无效，如果是明显欠缺规定的必备要件（如土地使用权证、施工许可证等）而取得了商品房预售许可证的，法院也不应认定该许可证的效力，也应当认定相应的商品房预售合同无效。

但我们认为，这一观点存在以下问题：第一，区分行政行为是否有效的“重大瑕疵、明显瑕疵”本身难以界定；第二，不同主体特别是当事人与行政机关、行政机关与法院、民商事法官与行政法官之间，对瑕疵必然存在不同认识，这一分歧将影响案件的处理思路；第三，这一思路将行政行为的效力预设于不确定的状态，有害社会稳定；第四，这一思路超越了民事审判的权限。故对于有瑕疵的行政行为，特别是行政许可、行政处罚、行政征收征用等具有行政法上的强制性的行为，民事审判不宜直接作出是否违法及行为效力的判断，此类纠纷应告知当事人通过行政复议或行政诉讼等方式先行解决，民事诉讼应中止等待行政处理的结果。

（作者单位：北京市第三中级人民法院）返回搜狐，查看更多